在改革开放40周年之际，1月10日，省政府办公厅印发《山东省人民政府办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的实施意见》（鲁政办发【2018】2号，以下简称《实施意见》）。
《实施意见》提出，在指导思想上，以农业供给侧结构性改革为主线，以加快粮食产业新旧动能转换、增加绿色优质粮食产品供给、保障粮食质量安全和带动农民持续增收为重点。在总体目标上，把粮食安全意识贯穿粮食产业经济发展全过程，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用、粮食加工转化引擎作用、科技创新支撑引领作用和“滨州模式”等典型示范作用，到2020年末，初步建成布局合理、链条完整、绿色生态、效益良好的现代粮食产业体系，粮食产业经济保持全国领先位次。粮食产业经济工业总产值突破5000亿元，年均增长11%以上；绿色优质粮食产品有效供给稳定增加，粮食优质品率、主食品工业化率显著提高;主营业务收入超过10亿元大型粮食企业达到100家以上、超过100亿元骨干龙头粮食企业达到10家以上，粮食产业化龙头企业和产业集群辐射带动力持续增强；粮食科技创新和质量安全保障能力进一步提升。为便于更好理解《实施意见》精神，现作有关解读。
一、文件出台背景
粮食产业是关系国计民生的重要基础产业。在农业供给侧结构性改革中，面对人民日益增长的美好生活需要，以新旧动能转换为抓手，大力发展粮食产业经济，增加绿色优质粮食产品供给，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现粮食产业创新发展、转型升级、提质增效，构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系，是新时代粮食流通工作的重要任务。《实施意见》全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分贯穿《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》（国办发【2017】78号）精神，体现山东粮食大省特点，是我省发展粮食产业经济的系统性、专门性文件。《实施意见》的出台，以及抓好《实施意见》贯彻落实，其意义在于：
（一）是认真落实党的十九大精神的重要举措。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。明确提出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系……”，这对粮食产业提出新的时代要求、指明发展方向。山东作为粮食生产消费大省、收储流通大省和加工转化大省，粮食产业的不平衡、不充分主要是绿色优质粮油供给不足、收储加工脱节、一二三产业融合不够聚集度不高、创新能力不强。大力发展粮食产业经济是贯彻党的十九大精神深化供给侧结构性改革，提高供给体系质量、扩大优质增量供给的重要举措，是构建粮食安全保障体系、拉动地方经济发展、促进农民就业增收、服务人民美好生活需要的重要支撑。
（二）是加快粮食产业新旧动能转换的具体抓手。2013年11月，习近平总书记视察山东指出，保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松。2017年4月，李克强总理视察山东时强调，发展粮食循环经济，加快精深加工转化，这篇文章很大，一定要做好。加强顶层设计，出台指导性意见确有必要。省第十一次党代会围绕“走在前列”的目标定位，确定把加快新旧动能转换作为统领经济发展的重大工程。7月，省委书记刘家义同志视察滨州、省长龚正同志视察德州，对粮食产业经济发展提出明确要求。9月，省委常委、常务副省长李群同志要求“进一步实现我省粮食产业经济更好更快发展。”2017年中央和省委1号文件、国务院办公厅《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》和省政府办公厅实施意见等文件，都对粮食产业相关方面做出安排，省政府与国家粮食局签署战略合作协议推进粮食产业经济发展，共同保障粮食安全。贯彻中央、省决策部署和中央、省领导要求，有必要结合粮食产业现状推动新旧动能转换，制发系统性文件予以精准对接、整体推进。
（三）是深入推进粮食产业由大转强的迫切需要。多年来，我省粮食产业发展多项经济指标位居全国同行业前列。2017年9月，国家粮食局在滨州市召开全国加快推进粮食产业经济发展现场经验交流会，授予滨州市“全国粮食产业经济发展示范市”称号。2016年全省粮食产业经济“大”的特点显著，纳入统计范围粮油加工企业1507家，完成工业总产值3654亿元，占全国的1/8，实现产品销售收入3615亿元，利润113.7亿元，均居全国首位。2016年全国粮食产业经济工业总产值地级市前50名中山东占10个（滨州市约占50市总量的1/10）、百强县中山东占18个。玉米加工能力346亿斤、饲料加工能力805亿斤，均居全国第一位。小麦加工能力789亿斤，居全国第二位。食用油年油料处理能力451亿斤，居全国第一位。在全省工作走在前列、全面求强、高质量发展进程中，制定专门性文件发展粮食产业经济是建设社会主义现代化强省，厚植粮食产业优势，推广滨州等典型经验，实现粮食产业创新发展、持续发展、领先发展继续保持全国领先位次的迫切需要。
二、《实施意见》起草过程和总体架构
9月26日，接到省政府办公厅《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》批办件后，省粮食局认真落实“会同省直有关部门，根据意见精神，按照职责分工，结合我省实际，认真贯彻落实”的批示要求，立即着手组织《实施意见》起草工作。10月20日形成第一稿， 11月6日至8日，在省粮食局内部征求意见并予以修订。11月14日召集处室、单位负责同志再次修订形成征求省直单位意见稿。11月15日，将文稿发32家省直或驻鲁单位以及各市粮食局征求意见，其中23家单位无不同意见，共反馈意见17条，经认真梳理研究吸收意见11条，未全面吸收的，同相关单位沟通一致。11月30日，省粮食局党组专题研究《实施意见》，认为所吸收的反馈意见明确可行，形成部门单位会签稿。12月5日至25日，经32家会办部门或单位并就涉及部门职责等经省编办共33家部门单位会签，7条会签意见中全面吸收6条，部分吸收1条同时就未予吸收部分根据相关文件规定同部门沟通一致。2018年1月3日，送经省政府办公厅履行公文运转程序，1月10日，经省政府领导签发后正式印发。
《实施意见》总体框架设计着重把握“四个充分体现”：一是充分体现国办发【2017】78号文件精神；二是充分体现农业供给侧结构性改革这条主线；三是充分体现加快新旧动能转换这一统领全省经济发展重大工程、推动供给侧结构性改革的具体抓手；四是充分体现山东粮食产业由大转强战略性转变特点。《实施意见》共3大板块7部分23条具体措施：
第一板块为导语和第一部分总领板块；第二板块为第二、三、四部分产业发展任务板块；第三板块为第五、六、七部分工作基础和组织保障板块。第一部分（第1-2条）阐明了粮食产业经济发展的总体要求。包括指导思想和总体目标。理解这一部分，需要结合贯穿全国粮食产业经济指导五个关系和四大载体，即：准确把握政府和市场、当前和长远、产区和销区、国际和国内、发展和安全的关系，统筹推进示范市县为样板、特色园区为平台、骨干企业为主力、优质工程为抓手四大载体建设。第二部分（第3-5条）深入推进粮食供给侧结构性改革。重点是坚持质量第一、效益优先，贯彻供给侧结构性改革这条主线，从产业主体、产品供给和“粮头食尾”的逻辑角度，体现十九大“把发展经济的着力点放在实体经济上”要求，包括培育壮大粮食产业主体、增加绿色优质粮油产品供给和深入推动主食产业化3方面。第三部分（第6-9条）加快粮食产业新旧动能转换。重点抓住新旧动能转换这一推进供给侧结构性改革的具体抓手，围绕“四新”促“四化”，在发展模式、经营业态等方面体现产业链、创新链、价值链“三链协同”理念，提出“发展全产业链、发展产业集群、推动绿色发展、发展新业态”等实践性、方向性要求。第四部分（第10-12条）大力促进粮食产业转型升级。重点是着眼于山东粮食产业大的特点，在做强、做深、做响上下功夫，就“发展粮食产业化龙头企业、促进粮食精深加工与转化、加强粮食品牌建设”明确措施，力求讲清楚“由大转强”的基本路径。第五部分（第13-15条）强化粮食科技创新和队伍建设。主要体现十九大关于创新型国家和干部队伍建设等重大部署，在创新是第一动力、人才是战略资源方面，阐述“加快粮食科技创新、加快科技成果转化、加强人才队伍建设”3方面内容以强化工作力量。第六部分（第16-19）夯实粮食产业发展基础。重点从设施资源利用、组织粮源建设、服务“食安山东”角度，在“用好粮食仓储设施资源（定点）、提升粮食产后服务水平（基点）和完善粮食市场物流体系（动点）、提高质量安全保障能力（支点）”4方面提出工作举措，做实夯基垒石文章，厚植粮食产业的发展基础。第七部分（第20-23条）保障措施。主要是对接国办发【2017】78号文件，围绕 “加大财税扶持力度、健全金融保险支持政策、落实用地用电等优惠政策、加强组织领导”4方面强化环境建设，这同今年国务院首次常务会议“进一步优化营商环境”的精神是契合的。
三、说明事项及下步工作
（一）关于“粮食产业经济”的涵义。粮食产业经济是指加工转化和开发利用粮食，及与之相关联的各类产业活动的总和，是国民经济的重要基础产业。现阶段大力发展粮食产业经济，是指以粮食加工转化为引擎，促进“产购储加销”一体化，推动一二三产业融合发展，培育产业新动能，激发产业经济活力，形成链条完整、效益良好的产业体系，实现粮食产业从价值链的中低端向中高端提升。
（二）《实施意见》新举措说明。国务院文件共26条具体措施，结合山东特点和文件逻辑布局，将“（四）增强企业发展活力和（六）支持多元主体协同发展”整合在《实施意见》“（三）培育壮大粮食产业主体”之中。将“（十八）促进粮油机械制造自主创新”归并到《实施意见》“（十三）加快粮食科技创新”之中。其他新变化有四方面：
1.指导思想方面。在“以增加绿色优质粮油产品供给、有效解决市场化形式下农民卖粮问题、促进农民持续增收和保障粮食质量安全为重点”上，以“加快粮食产业新旧动能转换”代之“有效解决市场化形式下农民卖粮问题”，更能体现山东产业特点和重点。
2.人才队伍建设方面。根据党的十九大关于坚持党管干部、党管人才的原则和基层党组织包括非公有制经济党的建设重大部署，在“（十五）加强人才队伍建设”中提出，“注重选拔一批在质量变革、效率变革、动力变革中做出突出贡献的粮油企业家，纳入全省企业家队伍建设‘111’工程。”
3.品牌建设和军民融合方面。在“（十二）加强粮食品牌建设”方面，根据《关于加快推进品牌建设的意见》（鲁政发【2016】24号）等，充分考虑山东粮油大省实际，对接省农业厅“齐鲁灵秀地、品牌农产品”和省商务厅“山东品牌中华行”工作，在该条提出“打造齐鲁好粮油”作为主题粮食品牌。根据山东省军民融合深度发展十三五规划和《关于经济建设和国防建设融合发展的实施意见》（鲁发【2017】5号）精神，新增加“推进军民融合深度发展，放大‘山东军粮’品牌功能”的内容。
4.增强两项支持政策。在“（二十）加大财税扶持力度”中，增加“严格落实好企业研发费用加计扣除政策”，以降低企业技术研发成本。在“（二十二）落实用地用电等优惠政策”方面，强调“市、县级政府对粮食产业发展重点项目用地优先纳入土地供应计划予以重点支持。”
（三）关于“把粮食产业经济发展作为粮食安全责任考核工作组的重要内容。”根据国办发【2017】78号文件有关要求，以及《关于成立山东省粮食安全责任考核工作组的通知》（鲁政办字【2016】161号）和《关于调整部分省政府议事协调机构和联席会议负责人的通知》（鲁政办字【2017】90号）“凡工作可以交由现有机构承担或者现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构或联席会议”的规定，将粮食产业经济发展纳入粮食安全责任考核工作组内容。
（四）关于《实施意见》推动落实。省粮食局将采取有力措施，认真落实“粮食部门负责协调推进粮食产业经济发展有关工作、推动产业园区建设、加强粮食产业经济运行监测”的职责，协同有关部门，推动《实施意见》落地见效，并及时跟进调度，相关情况及时向省政府报告并适时发布。
附：粮食产业经济实施意见示意图
